Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів

Відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження (далі – Комісія), у складі: головуючого Гнатіва А.Я., членів – Війтовича Л.М., Житного О.О., Захарової О.С., Отвіновського П.Л., Стуконога О.І., Томак М.В., Цуркана М.І., Юзькова О.В., розглянувши висновок про наявність дисциплінарного проступку у діях прокурора відділу представництва при виконанні судових рішень управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Головного управління представництва та організації участі у кримінальному провадженні в суді Генеральної прокуратури України Старчука М.Ю. (далі – прокурор Старчук М.Ю.) у дисциплінарному провадженні № 07/3/2-507дс-173дп-22,

 

У С Т А Н О В И Л А:

 

1. Відомості про прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження

 

Старчук Михайло Юрійович в органах прокуратури працює з січня 2006 року дотепер. З 13 серпня 2014  року обіймає посаду прокурора відділу представництва при виконанні судових рішень управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Головного управління представництва та організації участі у кримінальному провадженні в суді Генеральної прокуратури України.

Присягу прокурора склав 07 лютого 2011 року, з Кодексом професійної етики та поведінки прокурорів (далі – Кодекс) ознайомлений 24 грудня 2012 року.  Характеризується позитивно. Дисциплінарних стягнень не має. 

 

2. Відомості щодо етапів дисциплінарного провадження

 

До Комісії 01 вересня 2022 року надійшла дисциплінарна скарга виконувача обов’язків керівника Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора Дзюби І.І. (далі – скаржник) про вчинення дисциплінарного проступку прокурором Старчуком М.Ю.

Підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у скарзі зазначено пункти 4, 5, 6 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі – Закон № 1697-VII) – порушення встановленого законом порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, а також вчинення одноразового грубого порушення правил прокурорської етики.

Автоматизованою системою дисциплінарну скаргу цього ж дня розподілено члену Комісії Житному О.О., яким 09 вересня 2022 року прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження № 07/3/2-507дс-173дп-22 та розпочато перевірку.

За результатами перевірки, проведеної в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі, 21 листопада 2022 року складено висновок про наявність дисциплінарного проступку у діях прокурора Старчука М.Ю.

Скаржника та прокурора своєчасно та належним чином повідомлено про час і місце проведення засідання Комісії.

У засіданні Комісії взяли участь прокурор Старчук М.Ю., який висловив свої заперечення щодо обставин, викладених у висновку члена Комісії, та зазначив, що не вважає себе суб’єктом декларування, оскільки не виконує функції прокурора та не працює в Офісі Генерального прокурора, та представник скаржника – прокурор відділу Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора Мазепін Ю.В., який у повному обсязі підтримав доводи дисциплінарної скарги та вважає, що наявно достатньо підстав для притягнення Старчука М.Ю. до дисциплінарної відповідальності.

 

3. Зміст дисциплінарної скарги

 

Генеральною інспекцією Офісу Генерального прокурора під час моніторингу  відомостей Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі – Єдиний реєстр декларацій) виявлено інформацію про недотримання прокурором Старчуком М.Ю. вимог частини 4 статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» щодо неподання ним повідомлення про суттєві зміни у майновому стані.

Встановлено, що Державною казначейською службою України на виконання судового рішення 01 листопада 2021 року здійснено безспірне списання середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь      Старчука  М.Ю. у сумі 2 195 269, 18 грн.

Зазначена сума грошових коштів у понад 50 разів перевищує прожитковий мінімум, встановлений для працездатних осіб, станом на 01 січня 2021 року.

У порушення вимог частини четвертої статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», станом на 01 вересня 2022 року (час надходження дисциплінарної скарги) Старчук М.Ю. у визначений законом десятиденний строк Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК, Національне агентство) про отримання ним одноразового доходу у розмірі 2 195 269,18 грн не повідомив.

Таким чином, скаржник вважає, що у діях прокурора Старчука М.Ю. вбачаються ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 4, 5, 6 частини 1 статті 43 Закону № 1697-VII.

 

4. Обставини, встановлені під час здійснення дисциплінарного провадження

 

На виконання рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року наказом Генерального прокурора від 12 жовтня 2021        № 1470ц Старчука М.Ю. поновлено на посаді прокурора відділу представництва при виконанні судових рішень управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень Головного управління представництва та організації участі у кримінальному провадженні в суді Генеральної прокуратури України з 02 грудня 2014  року та прийнято рішення щодо виплати останньому середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць.

Згідно із абзацом 3 пункту 3 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року № 113-IX за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури.

Згідно з приміткою до ст. 51-3 Закону України «Про запобігання корупції» Старчук М.Ю. набув статусу службової особи, що займає відповідальне та особливо відповідальне становище.

За повідомленням та відповідними документами  Департаменту планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку та звітності Офісу Генерального прокурора, Державною казначейською службою України 01 листопада 2021 року здійснено безспірне списання з рахунку Офісу Генерального прокурора  середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь Старчука М.Ю. в сумі 2 195 269, 18 грн.

Згідно із статтею 7 Закону України від 15 грудня 2020 року № 1082-IX «Про Державний бюджет України на 2021 рік» прожитковий мінімум, встановлений для працездатних осіб на 01 січня 2021 року, становив 2270 грн.

Сума отриманого Старчуком М.Ю. 01 листопада 2021 року разового доходу склала 2 195 269, 18 грн, що у більш ніж у 967 разів перевищує прожитковий мінімум, встановлений для працездатних осіб на 01 січня 2021 року.

Старчук М.Ю. у десятиденний строк повідомлення про суттєві зміни в майновому стані (отримання ним одноразового доходу на суму, що перевищує 50 прожиткових мінімумів, установлених для працездатних осіб) до НАЗК не подав, відповідну інформацію до Єдиного державного реєстру декларацій не вніс.

За інформацією НАЗК від 02 серпня 2022 року, отриманою на запит Офісу Генерального прокурора, Старчук М.Ю. взагалі не проходив етап реєстрації у Єдиному державному реєстрі декларацій.

Пояснення прокурора Старчука М.Ю. під час перевірки у дисциплінарному провадженні на запит члена Комісії не надійшли. 

Водночас, під час проведення службової перевірки, а також безпосередньо в засіданні Комісії Старчук М.Ю. пояснив, що на виконання відповідних судових рішень його поновлено на посаді прокурора відділу Генеральної прокурори України та судом ухвалено рішення про стягнення на його користь середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу у сумі 2 195 269,18 грн. та 12 774,23 грн.

З наказом Генерального прокурора про поновлення на посаді він ознайомився 26 жовтня 2021 року.

Старчук М.Ю. також зазначив, що відповідно до вимог статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» суб’єктами декларування є посадові і службові особи органів прокуратури.

Низка норм національного законодавства дає визначення поняття службової та посадової особи, регламентуючи, що останніми є ті особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють певні функції у відповідному органі.

Статтею 15 Закону № 1697-VII визначено, що статус прокурора мають прокурори Офісу Генерального прокурора, а стаття 5 цього Закону регламентує, що функції прокуратури можуть здійснювати виключно прокурори. В силу зазначених норм та того, що він не є прокурором Офісу Генерального прокурора, а поновлений і знаходиться на посаді в неіснуючому органі – Генеральній прокуратурі України, він не може виконувати відповідні функції працівника прокуратури. Більше того, кола обов’язків та робочого місця йому ніхто не визначав, тому і з цих причин він не виконує жодних функцій посадової чи службової особи.

Окрім цього, він не може виконувати зазначені функції в силу того, що перебуває у реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону України «Про очищення влади». 

Таким чином, він вважає, що не є суб’єктом декларування суттєвих змін в майновому стані, тому і не повідомляв НАЗК про отримання доходу. У нього не було і немає наміру приховати грошові суми, які він отримав за рішенням суду.

Також, на його думку, отримані суми 10 283,26 грн. і 756 908,43 грн. є компенсованим втраченим заробітком за час вимушеного прогулу за період із   01 грудня 2014 року до 21 грудня 2020 року, з якого стягнуто податки. Отже, ці суми грошових коштів отримано ним правомірно. За своєю природою ця виплата є компенсацією, яку податкове законодавство не визначає як отриманий дохід.

За обставинами, викладеними у дисциплінарній скарзі, членом Комісії запропоновано скаржникові провести службове розслідування. Згідно із висновком цього розслідування, який 26 жовтня 2022 року затверджено Генеральним прокурором, обставини вчинення дисциплінарного проступку прокурором Старчуком М.Ю. знайшли підтвердження. Зокрема, у зазначеному висновку констатується, що повідомлення про суттєві зміни у майновому стані до часу його складання Старчуком М.Ю. не подано.

На час засідання Комісії огляд публічної частини Єдиного державного реєстру (режим доступу: https://nazk.gov https://nazk.gov.ua/uk/roz-yasnennya-ta-reyestry/.ua/uk/roz-yasnennya-ta-reyestry/) неможливий у зв’язку із обмеженням доступу до нього.

 

5. Правові джерела, що підлягають застосуванню, та мотиви ухваленого Комісією рішення

 

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною четвертою статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Відповідно до статті 18 Кодексу прокурор зобов’язаний своєчасно подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у порядку, передбаченому антикорупційним законодавством.

Обов’язок за цією статтею Кодексу включає в себе не лише подання самих декларацій, але й повідомлення про суттєві зміни у майновому стані.

Окрім того, стаття 19 Кодексу вимагає від прокурора суворо дотримуватись обмежень, передбачених антикорупційним законодавством, не допускати будь-яких проявів корупції.

Відповідно до абзацу 15 частини першої статті 1, підпункту «е» пункту 1 частини першої статті 3 Закону України «Про запобігання корупції» посадових та службових осіб органів прокуратури віднесено до суб’єктів, на яких поширюється дія вказаного Закону та які, зокрема, є суб’єктами декларування. Згідно із приміткою до статті 56 Закону України «Про запобігання корупції» посади прокурорів належать до посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища.

За змістом частини четвертої статті 52 Закону України «Про запобігання корупції» у разі суттєвої зміни у майновому стані суб’єкта декларування, а саме отримання доходу, придбання майна або здійснення видатку на суму, яка перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 01 січня відповідного року, зазначений суб’єкт у десятиденний строк з моменту отримання доходу, придбання майна або здійснення видатку зобов’язаний повідомити про це Національне агентство. Зазначена інформація вноситься до Єдиного державного реєстру, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті агентства.

Положення частини четвертої цієї статті застосовуються до суб’єктів декларування, які є службовими особами, займають відповідальне та особливо відповідальне становище, а також суб’єктів декларування, які обіймають посади, пов’язані з високим рівнем корупційних ризиків, відповідно до статті 51-3 цього Закону.

Порядок інформування Національного агентства про суттєві зміни у майновому стані визначаються Національним агентством (частина п’ята статті 52 Закону України «Про запобігання корупції»).

Відповідно до абзацу другого підпункту першого пункту другого Форми повідомлення про суттєві зміни у майновому стані, затвердженої рішенням Національного агентства від 10 червня 2016 року № 3 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 15 липня 2016 року за № 961/29091 (діяла до 01 грудня 2021 року), під суттєвою зміною у майновому стані суб’єкта декларування розуміється отримання ним одноразового доходу, придбання майна або здійснення одноразового видатку на суму, яка перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 01 січня року, у якому подається повідомлення.

Повідомлення подається суб’єктом декларування особисто шляхом заповнення відповідної електронної форми у власному персональному електронному кабінеті суб’єкта декларування у Єдиному державному реєстрі декларацій. Паперова копія повідомлення не надсилається (не подається). Зазначена у повідомленні інформація включається до Єдиного державного реєстру декларацій та оприлюднюється у його публічній частині (підпункт 2 пункту 2 Форми повідомлення про суттєві зміни у майновому стані).

Згідно зі статтею 7 Закону України «Про державний бюджет на 2021 рік» прожитковий мінімум для працездатних осіб з 01 січня 2021 року становив 2270 гривень.

Таким чином, у 2021 році суб’єктів декларування зобов’язано повідомляти Національне агентство про суттєві зміни у майновому стані, у тому числі у разі отримання одноразового доходу, що перевищує 113 500 гривень.

Відповідно до частини другої статті 43 Закону № 1697-VII притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності не виключає можливості притягнення його до адміністративної чи кримінальної відповідальності у випадках, передбачених законом.

Можлива наявність у діянні прокурора Старчука М.Ю. ознак адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, та складення надалі уповноваженою особою Національного агентства відповідного протоколу не може вплинути на вирішення питання щодо наявності в діях прокурора складу дисциплінарного проступку та не має  правових наслідків під час вирішення питання про дисциплінарну відповідальність прокурора, оскільки під час дисциплінарного провадження Комісія не досліджує питання наявності чи відсутності вини в особи у вчиненні адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією, а надає правову оцінку обставинам наявності або відсутності вчинення нею дисциплінарного проступку.

Складення/нескладення НАЗК протоколу про адміністративне правопорушення щодо Старчука М.Ю., розгляд/нерозгляд його судом не є перешкодами для дисциплінарного провадження.

Так, відповідно до пункту 3 роз’яснення НАЗК від 01 жовтня 2021 року     № 9 «Щодо розмежування компетенції Національного агентства та інших суб’єктів у частині перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, поданих суддями та прокурорами» під час дисциплінарного провадження стосовно суддів та прокурорів не є обов’язковим отримання висновку Національного агентства з питань, пов’язаних із перевіркою факту подання декларацій та відомостей, що містяться у них.

Дисциплінарний проступок – це винне, протиправне діяння (бездіяльність), яке порушує трудову дисципліну у відповідному організованому колективі шляхом невиконання чи неналежного виконання своїх трудових обов’язків, за яке передбачене застосування дисциплінарних санкцій, визначених у чинному законодавстві.

Дії прокурора Старчука М.Ю., зазначені у дисциплінарній скарзі, слід розглядати через призму їх відповідності чи невідповідності вимогам законів та нормативно-правових актів.

Оцінивши діяння Старчука М.Ю. на предмет відповідності наведеним вимогам, які висуваються до особи у зв’язку із наявним у нього статусом прокурора, Комісія дійшла висновку, що його бездіяльність є протиправною.

Так, 01 листопада 2021 року на користь прокурора Старчука М.Ю. списано Державною казначейською службою України  кошти у сумі 2 195 269, 18 грн.

Згідно з порядком, встановленим частиною четвертою статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», Старчук М.Ю. до закінчення доби 11 листопада 2021 року (до 24 год 00 хв невключно) мав подати до Єдиного державного реєстру декларацій повідомлення про суттєві зміни у майновому стані. Проте цей обов’язок ним вчасно не виконано та свідомо не виконувався тривалий час, чим допущено грубе порушення встановлених законодавством та правилами прокурорської етики вимог. Обставин, які б перешкоджали виконанню Старчуком М.Ю. цього обов’язку, під час дисциплінарного провадження не виявлено.

У бездіяльності прокурора Старчука М.Ю., яка полягає у свідомому недотриманні прокурором встановлених Законом України «Про запобігання корупції» вимог щодо порядку декларування слід кваліфікувати як порушення встановленого законом порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Таким чином, наявні підстави для притягнення прокурора Старчука М.Ю. до дисциплінарної відповідальності за пунктом 4 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII.

Зазначене порушення підтверджене зібраними й дослідженими під час перевірки у дисциплінарному провадженні доказами, зокрема:

– поясненнями Старчука М.Ю.;

– інформацією Департаменту планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку та звітності Офісу Генерального прокурора про  безспірне списання середнього заробітку за час вимушеного прогулу на користь Старчука М.Ю. в сумі 2 195 269, 18 грн.;

– висновком та матеріалами службового розслідування Офісу генерального прокурора;

– ­інформацією НАЗК про те, що Старчук М.Ю. не проходив етап реєстрації у Єдиному державному реєстрі декларацій та не подавав повідомлення про суттєві зміни в майновому стані.

При наданні оцінки обставинам цього дисциплінарного провадження Комісія діє виключно в рамках компетенції, встановленої Законом, тобто оцінює тільки ті факти, які можуть свідчити про наявність або відсутність у діяннях прокурора складу дисциплінарного проступку та ступінь його вини.

Надаючи комплексну оцінку встановленим під час перевірки                                у дисциплінарному провадженні обставинам, Комісія вважає, що доводи дисциплінарної скарги знайшли своє об’єктивне підтвердження в частині, що стосується наявності в бездіяльності прокурора дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 4 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII.

Порушення встановленого законом порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, як самостійна підстава для притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності передбачена пунктом 4 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII. З огляду на це даний проступок не утворює складу дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 5 та 6 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII.

Згідно з вимогами частини четвертої статті 48 Закону № 1697-VII рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.

При визначенні дня вчинення дисциплінарного проступку прокурором Комісія враховує правову позицію Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладену в рішенні від 10 квітня 2018 року у справі № 9901/480/18. Враховуючи ту обставину, що списання грошових коштів на користь Старчука М.С. у сумі 2 195 269, 18 грн здійснено 01 листопада 2021 року, то відповідно обов’язок повідомити Національне агентство про суттєві зміни у майновому стані, згідно з частиною другою статті 52 Закону України «Про запобігання корупції», у нього виник у період з 00 год 00 хв 02 листопада 2021 року до 23 год 59 хв 11 листопада 2021 року.

Отже, річний строк притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності необхідно обчислювати з наступного дня після закінчення десятиденного строку повідомлення Національного агентства з питань запобігання корупції про суттєві зміни у майновому стані, тобто з 12 листопада 2021 року до 12 листопада 2022 року.

Згідно із довідкою відділу роботи з кадрами Офісу Генерального прокурора від 07 жовтня 2022 року прокурор Старчук М.Ю. загалом знаходився у відпустках 79 днів та увільнявся від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю загалом на 22 дні.

Відтак, строк накладення на прокурора дисциплінарного стягнення за це діяння не сплинув.

Обираючи вид дисциплінарного стягнення стосовно Старчука М.Ю. необхідно врахувати його позитивну характеристику, відсутність дисциплінарних стягнень, грубий характер вчиненого проступку. У зв’язку з цим Комісія вважає, що пропорційним вчиненому прокурором Старчуком М.Ю. дисциплінарному проступку є застосування дисциплінарного стягнення у виді догани.

Інших обставин, що мають значення для прийняття рішення 
у дисциплінарному провадженні, під час перевірки не встановлено.