Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів

До Комісії 02 червня 2022 року надійшла дисциплінарна скарга керівника Одеської обласної прокуратури Костенка С.К. (далі – скаржник) про вчинення дисциплінарного проступку прокурором Рибаковим О.В.

Підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності у скарзі зазначено пункт 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі – Закон № 1697-VII) – неналежне виконання службових обов’язків.

Автоматизованою системою дисциплінарну скаргу цього ж дня розподілено члену Комісії Житному О.О., яким 07 червня 2022 року прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження № 07/3/2-303дс-116дп-22.

Копію згаданого рішення надіслано прокурору, стосовно якого відкрито дисциплінарне провадження, а також скаржникові.

Рішення про відкриття дисциплінарного провадження  стосовно Рибакова В.О. членом Комісії прийнято в частині допущених прокурором порушень під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 12021164500000531.

За результатами перевірки 22 серпня 2022 року членом Комісії          Житним О.О. складено висновок про наявність дисциплінарного проступку у діях прокурора Рибакова О.В., який із зібраними матеріалами  передано  на розгляд Комісії.

Прокурором Рибаковим О.В. неналежно виконано свої службові обов’язки під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному проваджені № 12021164500000531, а саме скеровано до суду обвинувальний акт з порушенням встановленого частиною першою статті 219 КПК України строку, що призвело до закриття зазначеного провадження та втрату можливості притягнення особи, яка вчинила кримінальний проступок, до передбаченої законом відповідальності.

За таких обставин скаржник вважав, що в діях прокурора Рибакова О.В.  вбачаються ознаки дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII – неналежне виконання службових обов’язків.

5. Правові джерела, що підлягають застосуванню, та мотиви ухваленого Комісією рішення

 

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи прокуратури України та їх посадові особи зобов’язані діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, загальні права і обов’язки прокурора визначено Законом № 1697-VII.

Згідно зі статтею третьою Закону № 1697-VII діяльність прокуратури ґрунтується на засадах законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності.

Відповідно до вимог пунктів 3, 4 частини четвертої статті                                     19 Закону  № 1697-VII прокурор зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.

Відповідно до вимог пункту 2 наказу Генерального прокурора від 07 серпня 2020 року № 365 «Про загальні засади організації роботи в органах прокуратури України», прокурори усіх рівнів здійснюють свої повноваження лише в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Прокурори зобов’язані забезпечувати діяльність органів прокуратури на засадах верховенства права, законності, справедливості, неупередженості та об’єктивності.

Статтею 15 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів передбачено, що прокурор повинен здійснювати службові повноваження сумлінно, компетентно, вчасно і відповідально, постійно підвищувати свій професійний рівень, культуру спілкування, виявляти ініціативу, відповідальне ставлення та творчий підхід до виконання своїх службових обов’язків, фахово орієнтуватися у чинному законодавстві, передавати власний професійний досвід колегам. Він має усвідомлювати, що його діяльність оцінюється з урахуванням рівня підготовки, знання законодавства, компетентності, ініціативності, комунікативних здібностей, здатності вчасно і якісно виконувати службові обов’язки та завдання.

Згідно з Нормами професійної відповідальності та переліком необхідних прав та обов’язків прокурорів, прийнятими 23.04.1999 Міжнародною Асоціацією прокурорів, прокурори зобов’язані завжди підтримувати честь та гідність професії, вести себе професійно, відповідно до закону, правил та етики їх професії, в будь-який час дотримуватись найбільш високих норм чесності.

Відповідно до пунктів 1, 3 Керівних принципів, що стосуються державних обвинувачів, які прийняті Восьмим конгресом Організації Об’єднаних Націй з попередження злочинності та поводженню з правопорушниками (Гавана, Куба, 27.08–07.09.1990) особи, відібрані для здійснення судового переслідування, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку та кваліфікацію.

Професійна діяльність прокурора має ґрунтуватися на неухильному дотриманні конституційних принципів верховенства права та законності.

Критерії, вимоги щодо ефективності виконання повноважень прокурором у сфері процесуального керівництва у кримінальних провадженнях встановлено відповідними нормами КПК України та вимогами наказів Генерального прокурора України № 309 від 30 вересня 2021 року «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» (далі – Наказ № 309) та № 51 від 28 березня 2019 року «Про затвердження Порядку організації діяльності прокурорів і слідчих органів прокуратури у кримінальному провадженні» (далі – Порядок № 51).

Статтею 2 КПК України встановлено, що завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

Відповідно до положень ст. 7 КПК України зміст і форма кримінального провадження повинні відповідати загальним засадам кримінального провадження, до яких зокрема відносяться верховенство права, законність, рівність перед законом і судом, забезпечення права на захист, доступ до правосуддя та обов`язковість судових рішень, змагальність сторін, диспозитивність та розумність строків розгляду справи.

Згідно зі ст. 8 КПК України кримінальне провадження здійснюється з додержанням принципу верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Принцип верховенства права у кримінальному провадженні застосовується з урахуванням практики Європейського суду з прав людини.

Частиною першою статті 28 КПК України передбачено, що під час кримінального провадження кожна процесуальна дія або процесуальне рішення повинні бути виконані або прийняті в розумні строки. Розумними вважаються строки, що є об’єктивно необхідними для виконання процесуальних дій та прийняття процесуальних рішень. Розумні строки не можуть перевищувати передбачені цим Кодексом строки виконання окремих процесуальних дій або прийняття окремих процесуальних рішень.

Згідно з вимогами частини першої статті  219 КПК України строк досудового розслідування обчислюється з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР до дня звернення до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності або до дня ухвалення рішення про закриття кримінального провадження.

Пункт перший частини третьої статті  219 КПК України встановлює, що з дня повідомлення особі про підозру у вчиненні кримінального проступку досудове розслідування повинно бути закінчене протягом сімдесяти двох годин.

Згідно із частиною другою статті 12 КК України кримінальним проступком є передбачене цим Кодексом діяння (дія чи бездіяльність), за вчинення якого передбачене основне покарання у виді штрафу в розмірі не більше трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або інше покарання, не пов’язане з позбавленням волі.

Кримінальне правопорушення, передбачене статтею 395 КК України, карається арештом на строк до шести місяців, тобто належить до кримінальних проступків.

Згідно з пунктом 10 частини першої статті 284 КПК України кримінальне провадження закривається в разі, якщо після повідомлення особі про підозру закінчився строк досудового розслідування, визначений статтею 219 цього Кодексу, крім випадку повідомлення особі про підозру у вчиненні тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров’я особи.

Згаданими нормами визначено, що прокурор має право приймати процесуальні рішення у кримінальному провадженні виключно в межах процесуальних строків, зокрема, складати, затверджувати та направляти обвинувальний акт у кримінальному провадженні саме у межах строку досудового розслідування.

Кримінальним процесуальним законодавством не передбачено можливості передання обвинувального акта до суду поза межами строків досудового розслідування.

Таку правову позицію висловлено в постанові Верховного Суду від 21 квітня 2021 року у справі № 991/6516/20, в якій, зокрема, вказано, що відповідно до вимог частини першої статті 290 КПК України досудове розслідування вважається завершеним після повідомлення стороні захисту про його завершення та відкриття матеріалів. Дії слідчого і прокурора, передбачені частиною першою статті 291 та статтею 293 КПК України (складення обвинувального акта, його затвердження, вручення стороні захисту та направлення до суду), є формою завершення досудового розслідування у кримінальному провадженні та не є підставою для зупинення процесуальних строків після ознайомлення сторонами з матеріалами кримінального провадження.

Як неодноразово зазначав Верховний Суд, кінцевим моментом строку досудового розслідування є його закінчення, яке як етап кримінального провадження законодавець пов’язує в часі зі зверненням з обвинувальним актом до суду. Тому в межах строку досудового розслідування обвинувальний акт має бути не лише складено, затверджено та вручено, а й безпосередньо направлено на адресу суду (постанови Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 556/1381/18, від 01 липня 2021 року у справі № 752/3218/20, ухвали Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 712/6375/18, від 15 березня 2021 року у справі № 676/6116/18, від 05 квітня 2021 року у справі      № 676/804/20, від 21 квітня 2021 року у справі № 991/6516/20).

Передбачення процесуальним законом обов’язку прокурора якнайшвидше, але не пізніше визначеного законом процесуального строку після повідомлення особі про підозру звернутись до суду з обвинувальним актом або закрити кримінальне провадження, є гарантією фундаментального права людини на розгляд її справи упродовж розумного строку, закріпленого у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, передбаченого статтею 7, частиною першою статті 21 КПК, що підтверджується усталеною практикою ЄСПЛ.

Так, Велика палата Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) у пункті 68 рішення у справі Карт проти Туреччини (Kart v. Turkey, заява № 8917/05) зазначила, що право на розгляд справи протягом розумного строку базується на необхідності гарантувати, що обвинуваченим не доведеться залишатись занадто довго у стані невизначеності щодо результатів кримінальних звинувачень проти них. Так само ЄСПЛ у пункті 18 рішення в справі Вемхофф проти Німеччини (Wemhoff v. Germany, заява № 2122/64) вказував, що чітка мета відповідного положення пункту 1 статті 6 Конвенції у кримінальних справах полягає у забезпеченні того, щоби обвинувачені особи не перебували занадто довго під обвинуваченням та обвинувачення було визначене.

Критерії, вимоги щодо ефективності виконання повноважень прокурором у сфері процесуального керівництва у кримінальних провадженнях встановлено відповідними нормами КПК України, Порядком № 51, який був чинний до 30 вересня 2021 року, та чинним Порядком № 309.  

Відповідно до пункту 3 розділу IV Порядку № 51 прокурор у кримінальному провадженні, здійснюючи процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, відповідно до вимог законодавства, забезпечує виконання завдань кримінального провадження з дотриманням його загальних засад, здійснює повноваження, передбачені КПК України. Аналогічні вимоги передбачено, зокрема, пунктом 11 чинного Наказу № 309.

Безпосередні службові обов’язки прокурора Рибакова О.В. закріплено у наказі керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси від 11 червня 2021 року № 23 «Про розподіл обов’язків між працівниками Приморської окружної прокуратури міста Одеси» (а також в аналогічних наказах від 20 вересня 2021 року № 26, від 27 жовтня 2021 року № 33, від 21 грудня 20221 року № 39  та від 24 грудня 2021 року № 40, що діяли до його видання). Зокрема, до його обов’язків належить в межах та спосіб, визначений законом, здійснення процесуального керівництва та підтримання публічного обвинувачення у кримінальних провадженнях визначеної категорії та інших провадженнях за дорученням керівника прокуратури.

При наданні оцінки обставинам цього дисциплінарного провадження Комісія діє виключно в рамках компетенції, встановленої Законом, тобто оцінює тільки ті факти, які можуть свідчити про наявність або відсутність в діях прокурора складу дисциплінарного проступку та ступінь його вини.

Дисциплінарний проступок – це винне, протиправне діяння (бездіяльність), яке порушує трудову дисципліну у відповідному організованому колективі шляхом невиконання чи неналежного виконання своїх трудових обов’язків, за яке передбачене застосування дисциплінарних санкцій, визначених у чинному законодавстві.

Дії прокурора Рибакова О.В., зазначені у дисциплінарній скарзі, слід розглядати крізь призму їх відповідності чи невідповідності вимогам законів та нормативно-правових актів.

Прокурор Рибаков О.В., здійснюючи нагляд у формі процесуального керівництва за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12021164500000531, реалізуючи свої повноваження, мав виконувати завдання кримінального провадження, визначені статтею 2 КПК України, дотримуватись загальних засад судочинства, зокрема й таких, як законність та розумність строків  (статті 7, 9, 28, 91–93, 219 КПК України).

У кримінальному провадженні № 12021164500000531 Лісіцину О.О. повідомлено про підозру 22 червня 2021 року. Строк досудового розслідування у цьому провадженні в установленому порядку не продовжувався.

Кримінальне правопорушення, передбачене статтею 395 КК України, є кримінальним проступком.

Згідно з вимогами КПК України, з обвинувальним актом стосовно Лісіцина О.О. прокурор Рибаков О.В. мав звернутись до суду протягом 72 годин, тобто до 25 червня 2021 року включно. Фактично ж його скеровано до Приморського районного суду м. Одеси 30 червня 2021 року, судом отримано 01 липня 2021 року, а після повернення судом прокурору вказаного акта він вдруге отриманий судом 27 серпня 2021 року. Отже, звернення прокурора до суду з обвинувальним актом здійснено поза межами строку досудового розслідування.

Унаслідок допущених прокурором Рибаковим О.В. порушень вимог законодавства під час здійснення процесуального керівництва у вказаному кримінальному провадженні судом прийнято рішення про його закриття.

Обов’язки прокурора характеризують сутність його службової діяльності, адже саме через них виявляється його роль у реалізації повноважень держави.

Підставою для юридичної відповідальності прокурора – процесуального керівника є винесення ним незаконних і необґрунтованих процесуальних рішень, вчинення незаконних дій, бездіяльність, неналежне реагування на скарги учасників процесу, потурання порушенням закону з боку осіб, на яких поширюються його процесуальні повноваження.

Невикористання прокурором наданих йому законодавством повноважень під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні без поважних причин, що зумовлює, зокрема, закриття судом кримінального провадження у зв’язку із закінченням строків, свідчить про неналежне виконання прокурором своїх службових повноважень.

Унаслідок неналежного виконання своїх службових обов’язків прокурором Рибаковим О.В. втрачено можливість розгляду судом й вирішення по суті питання про кримінальну відповідальність особи, не виконано завдання кримінального процесу, неефективно витрачено організаційні й матеріальні ресурси на розкриття й розслідування кримінальних правопорушень.

Оцінивши діяльність прокурора Рибакова О.В. на предмет відповідності наведеним вимогам чинного законодавства, Комісія дійшла висновку про наявність їх порушень, тобто про неналежне виконання прокурором Рибаковим О.В. своїх службових обов’язків під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 12021164500000531.

Таким чином, в цій частині доводи, викладені в дисциплінарній скарзі, знайшли своє підтвердження.

Неналежне виконання прокурором Рибаковим О.В. своїх службових обов’язків підтверджено:

– постановою заступника керівника Приморської окружної прокуратури  м. Одеси від 11 червня 2021 року про призначення групи прокурорів у кримінальному провадженні № 12021164500000531;

– повідомленням про підозру Лісіцину О.О. у вчиненні кримінального проступку від 22 червня 2021 року у кримінальному провадженні                                № 12021164500000531; 

– обвинувальним актом у кримінальному провадженні                                             № 12021164500000531 від 25 червня 2021 року;

– листом заступника керівника Приморської окружної прокуратури              м. Одеси голові Приморського районного суду м. Одеси від 30 червня 2021 року № 52-3737вих-21 про скерування до суду зазначеного кримінального провадження;

– ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 15 липня 2021 року у кримінальному провадженні № 12021164500000531; 

– листом заступника голови Приморського районного суду м. Одеси від 04 липня 2021 року №1147вих про повернення обвинувального акта до окружної прокуратури;

– обвинувальним актом у кримінальному провадженні                                             № 12021164500000531 від 20 серпня 2021 року;

– листом заступника керівника Приморської окружної прокуратури              м. Одеси голові Приморського районного суду м. Одеси від 20 серпня 2021 року про скерування до суду зазначеного кримінального провадження;

– ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 21 січня 2021 року у кримінальному провадженні № 12021164500000531; 

– висновком службового розслідування від 23 травня 2022 року, затвердженим керівником Одеської обласної прокуратури Костенком С.К.;

– поясненнями прокурорів Рибакова О.В., Царелунги К.П.,                       О. Горностаєва, головного спеціаліста Н. Мерви та дізнавача                    О. Поспелова.

Згідно з частиною 4 статті 48 Закону № 1697-VII рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про можливість подальшого перебування на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.

Комісія доходить висновків, що у випадку, який є предметом оцінки, прокурором вчинено триваюче правопорушення. Протиправне діяння розпочалося 30 червня 2021 року, тобто в день скерування обвинувального акта до суду, а припинено 27 серпня 2021 року, в день повторного звернення прокурора до суду з обвинувальним актом. Згідно із довідкою Одеської обласної прокуратури прокурору Рибакову О.В. надавалася відпустка з 25 серпня до 19 вересня 2021 року, а з 02 до 14 листопада 2021 року він увільнявся від роботи у зв’язку з тимчасовою непрацездатністю.

З огляду на викладене, строк притягнення прокурора Рибакова О.В. до дисциплінарної відповідальності не сплинув.

Таким чином, прокурор Рибаков О.В. порушив вимоги статей 2, 7, 9, 28, 219 КПК України, пункту 4 розділу II, пунктів 1, 3 розділу IV Порядку № 51, та пункту 11 Наказу № 309, тобто вчинив дисциплінарний проступок, передбачений пунктом 1 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII – неналежне виконання службових обов’язків. Наявні підстави для притягнення його до дисциплінарної  відповідальності.

Під час прийняття рішення у дисциплінарному провадженні щодо виду дисциплінарного стягнення Комісією, з огляду на вимоги частини третьої статті  48 Закону № 1697-VII, береться до уваги характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення, позитивна службова характеристика, тривалий період роботи в органах прокуратури.

З огляду на викладене, Комісія дійшла висновку про можливість та необхідність накладення на прокурора Рибакова дисциплінарного стягнення у виді догани.