Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів

Відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження (далі – Комісія), у складі: головуючого Гнатіва А.Я., членів – Війтовича Л.М., Житного О.О., Захарової О.С., Отвіновського П.Л., Поліщука В.В., Стуконога О.І., Томак М.В., Цуркана М.І., Юзькова О.В., розглянувши висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях керівника Козелецької окружної прокуратури Чернігівської області Перерви Р.В. та першого заступника керівника Солом’янської окружної прокуратури м. Києва Безкоровайного Б.В. у дисциплінарному провадженні 07/3/2-751дс-192дп-21,

 

ВСТАНОВИЛА:

 

1. Відомості про прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження

Зі змісту службової характеристики вбачається, що Безкоровайний Б.В. зарекомендував себе позитивно.

 

 

2. Відомості щодо етапів дисциплінарного провадження

 

3. Зміст дисциплінарної скарги

У скаргах зазначено, що, незважаючи на відсутність у діях ОСОБА_1 складу кримінального правопорушення, прокурор Київської місцевої прокуратури № 9 м. Києва Перерва Р.В., неналежно виконуючи службові обов’язки, незаконно погодив повідомлення про підозру ОСОБА_1 за частиною першою статті 309 Кримінального кодексу України (далі – КК України).

Перший заступник керівника Київської місцевої прокуратури № 9 м. Києва Безкорований Б.В., неналежно здійснюючи контроль за роботою Перерви Р.В., підписав супровідний лист від 04 лютого 2021 року, яким повернув органу дізнання кримінальне провадження разом з протиправним повідомленням про підозру для завершення слідства.

Окрім цього, Безкоровайний Б.В. усвідомлював, що кримінальне провадження щодо підозрюваного ОСОБА_1 підлягало закриттю та подальшому скеруванню до Київської міської прокуратури, що могло мати наслідком ініціювання питання про його дисциплінарну відповідальність, як керівника, який безпосередньо відповідав за цей напрям роботи і допустив незаконне притягнення особи до кримінальної відповідальності.

З метою уникнення можливих негативних наслідків для себе, недопущення погіршення статистичних показників і створення фіктивної видимості нібито належного здійснення ним службових обов’язків, Безкоровайний Б.В. умисно вказаний факт укрив.

Безкоровайний Б.В., достовірно знаючи про факт вручення підозри, склав рапорт і прийняв протиправне рішення про внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі – ЄРДР) відомостей про скасування підозри як такої, що виставлена начебто помилково.

Зазначені обставини підтверджено проведеним під час дисциплінарного провадження службовим розслідуванням, висновок якого затверджено керівником Київської міської прокуратури Кіпером О.О. 22 жовтня 2021 року.

У зв’язку з цим прокурор Перерва Р.В. підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності на підставі пункту 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, а Безкоровайний Б.В. – на підставі пунктів 1, 5, 6 і 8 частини першої статті 43 вказаного Закону.

  

4. Обставини, встановлені під час здійснення дисциплінарного провадження

 

Заслухавши доповідача – члена Комісії Юзькова О.В., вивчивши висновок, дослідивши матеріали перевірки, Комісією встановлено таке.

Відділом дізнання Солом’янського УП ГУНП у м. Києві 07 листопада 2020 року розпочато кримінальне провадження № (конфіденційна інформація) за частиною першою статті 309 КК України щодо незаконного придбання і зберігання ОСОБА_1 наркотичного засобу без мети збуту.

Надалі кримінальне провадження передано до сектору дізнання відділу поліції на станціях залізничного транспорту ГУНП у м. Києві.

Старшим групи прокурорів визначено прокурора Київської місцевої прокуратури № 9 м. Києва Перерву Р.В.

Відповідно до висновку експертизи від 20 січня 2021 року вилучені у ОСОБА_1: порошкоподібні речовини, які містять амфетамін (психотропна речовина, обіг якої обмежено). Маса амфетаміну 0,111 г., речовину рослинного походження, яка є канабісом (особливо небезпечний наркотичний засіб, обіг якого заборонено) масою 0,04 г.

Згідно з наказом Міністерства охорони здоров’я України № 188 від 01 серпня 2000 року «Про затвердження таблиць невеликих, великих та особливо великих розмірів наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, які знаходяться в незаконному обігу» для кримінальної відповідальності вага амфетаміну має перевищувати 0,15 г, канабісу - 0,3 г.

Таким чином, вилучена у ОСОБА_1 кількість наркотичних засобів і психотропних речовин не була достатньою для кримінальної відповідальності.

Листом від 02 лютого 2021 року за № 617/125/45-2021 орган дізнання направив до Київської місцевої прокуратури № 9 м. Києва кримінальне провадження разом з проєктом повідомлення про підозру (СЕД № 1197-21 від 03 лютого 2021 року).

Прокурор Перерва Р.В. погодив повідомлення про підозру ОСОБА_1 за частиною першою статті 309 КК України.

Перший заступник керівника Київської місцевої прокуратури № 9 м. Києва Безкорований Б.В. підписав супровідний лист від 04 лютого 2021 року (СЕД № 10.39-44-1320вих-21), яким повернув органу дізнання кримінальне провадження разом з повідомленням про підозру для завершення слідства.

Надалі дізнавач ОСОБА_2 вручила ОСОБА_1 повідомлення про підозру, про що внесено відомості до ЄРДР 08 лютого 2021 року.

Виконавши вимоги частини п’ятої статті 301 Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК України), орган дізнання 08 лютого 2021 року направив до Київської місцевої прокуратури № 9 м. Києва обвинувальний акт для погодження (СЕД № 1431-21 09.02.2021) і спрямування до суду.

Старший групи прокурорів Перерва Р.В. з 08 лютого 2021 року до 21 лютого 2021 року перебував у відпустці. З цих причин Безкорований Б.В. доручив вивчити проєкт обвинувального акту прокурору ОСОБА_4.

Остання, вивчивши кримінальне провадження, доповіла Безкоровайному Б.В. про відсутність складу кримінального правопорушення у діях ОСОБА_1.

У подальшому з кримінального провадження незаконно вилучено повідомлення про підозру з підписами прокурора Перерви Р.В. і підозрюваного ОСОБА_1 та інші документи, які могли підтвердити неналежне виконання службових обов’язків працівниками прокуратури.

Окрім того, начальник сектору дізнання ОСОБА_3 направила до Київської місцевої прокуратури № 9 м. Києва лист від 09 лютого 2021 року № 508/125-45-2021, яким повідомила, що дізнавач нібито помилко 08 лютого 2021 року вніс ці відомості до ЄРДР.

Прокурором Безкоровайним Б.В. складено рапорт і прийнято рішення про внесення до ЄРДР відомостей про скасування підозри як такої, що виставлена начебто помилково.

Постановою дізнавача Дубовик І.Г. від 30 березня 2021 року кримінальне провадження закрито в порядку пункту 2 частини першої статті 284 КПК України.

 

5. Правові джерела, що підлягають застосуванню, та мотиви ухваленого Комісією рішення

 

Надаючи юридичну оцінку діям прокурора Перерви Р.В. Комісія виходить з такого.

Відповідно до Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» однією з основних функцій прокуратури є організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку.

Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов’язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 2 КПК України завданнями кримінального провадження визначає захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорону прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повне та неупереджене розслідування і судовий розгляд з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

Серед загальних засад кримінального провадження, наведених у статті 7 КПК України, заначено законність.

Поняття законності наведено у статті 9 КПК України у якій, зокрема, зазначено, що під час кримінального провадження прокурор зобов’язаний неухильно додержуватися вимог Конституції України, цього Кодексу, міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, вимог інших актів законодавства.

Згідно з частиною другою зазначеної статті прокурор, слідчий зобов’язані всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень.

Як сторона обвинувачення, прокурор є самостійним у своїй процесуальній діяльності та наділений достатніми повноваженнями для забезпечення виконання завдань кримінального провадження (стаття 36 КПК України).

Відповідно до статті 22 КПК України повідомлення особі про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, звернення з обвинувальним актом та підтримання державного обвинувачення у суді здійснюється прокурором. У випадках, передбачених цим Кодексом, повідомлення особі про підозру у вчиненні кримінального правопорушення може здійснюватися слідчим за погодженням із прокурором.

Згідно з частиною другою статті 36 КПК України прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, уповноважений повідомляти особі про підозру.

Відповідно до частини другої статті 40-1 КПК України дізнавач уповноважений повідомляти за погодженням із прокурором особі про підозру у вчиненні кримінального проступку.

Відповідно до статті 278 КПК України письмове повідомлення про підозру вручається в день його складення слідчим або прокурором, а у випадку неможливості такого вручення - у спосіб, передбачений цим Кодексом для вручення повідомлень.

В силу статті 276 КПК України повідомлення про підозру обов’язково здійснюється в порядку, передбаченому статтею 278 цього Кодексу, зокрема у випадку наявності достатніх доказів для підозри особи у вчиненні кримінального правопорушення. У випадках, передбачених частиною першою цієї статті, слідчий, прокурор або інша уповноважена службова особа (особа, якій законом надано право здійснювати затримання) зобов’язані невідкладно повідомити підозрюваному про його права, передбачені статтею 42 цього Кодексу.

Пунктом 3 розділу IV Порядку організації діяльності прокурорів і слідчих органів прокуратури у кримінальному проваджені, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України № 51 від 28 березня 2019 року, який діяв до 01 жовтня 2021 року, прокурор у кримінальному провадженні, здійснюючи процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, відповідно до вимог законодавства забезпечує виконання завдань кримінального провадження з дотриманням його загальних засад.

За змістом частини другої статті 9 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів (далі – Кодекс) прокурор має бути переконаний, що всі проведені слідчі (розшукові) та інші процесуальні дії та зібрані докази дають достатні підстави для звинувачення особи у вчиненні кримінального правопорушення.

Прокурор зобов’язаний діяти справедливо, неупереджено, додержуючись вимог закону щодо підстав, порядку та умов реалізації повноважень прокуратури в межах її функцій. Він має бути об’єктивним у відносинах з окремими особами й усвідомлювати соціальну значимість прокурорської діяльності, міру відповідальності перед суспільством (стаття 10 Кодексу).

В силу статті 11 Кодексу прокурор повинен постійно дбати про свою компетентність, професійну честь і гідність. Своєю доброчесністю, принциповістю, компетентністю, неупередженістю та сумлінним виконанням службових обов’язків сприяти підвищенню авторитету прокуратури та зміцненню довіри громадян до неї.

Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу прокурор, який обіймає адміністративну посаду, зобов’язаний утримуватися від надання незаконних наказів та вказівок.

Статтею 15 Кодексу передбачено, що прокурор повинен здійснювати службові повноваження сумлінно, компетентно, вчасно і відповідально.

Оцінивши діяльність Перерви Р.В. на предмет відповідності наведеним вимогам у згаданому кримінальному провадженні, Комісія дійшла висновку про наявність порушень прокурором приписів чинного законодавства. 

Так, під час здійснення нагляду за додержанням законів у ході досудового розслідування у кримінальному провадженні № (конфіденційна інформація) прокурор Перерва Р.В. повинен був забезпечити виконання завдань кримінального провадження з дотриманням його загальних засад, принципу законності, неухильного додержання вимог Конституції України, КПК України, інших актів законодавства.

Однак, всупереч цьому, він, незважаючи на відсутність у діях ОСОБА_1 складу кримінального правопорушення, неналежно виконуючи службові обов’язки, незаконно погодив повідомлення про підозру ОСОБА_1 за частиною першою статті 309 КК України, тобто порушив вимоги статей 2, 7, 9, 36 КПК України.

Такі порушення призвели до настання негативних наслідків, а саме: внаслідок неналежного виконання прокурором Перервою Р.В. службових обов’язків ОСОБА_1 незаконно притягнуто до кримінальної відповідальності.

Під час перевірки прокурор Перерва Р.В. підтвердив об’єктивність викладених обставин, пояснивши, що ці порушення допущені ним не навмисно, а через велику завантаженість у роботі. Зокрема він, як старший групи прокурорів, незважаючи на відсутність у діях ОСОБА_1 складу кримінального правопорушення, оскільки вилучена у ОСОБА_1 кількість наркотичних засобів і психотропних речовин не була достатньою для кримінальної відповідальності, погодив зазначене повідомлення про підозру ОСОБА_1 за частиною першою статті 309 КК України.

Зазначені порушення мають кваліфікуватися як неналежне виконання службових обов’язків, тобто є обставиною, що може бути підставою, передбаченою пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру» для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Поряд з цим, вищезгадані дії не утворюють складу дисциплінарного проступку, передбаченого пунктами 5, 6, 8 Закону України «Про прокуратуру».

З’ясовуючи питання про дисциплінарний проступок прокурора та строки накладення на прокурора дисциплінарного стягнення встановлено таке.

Закон України «Про прокуратуру» не містить визначення дисциплінарного проступку прокурора. Не розкритий цей термін і у Кодексі законів про працю України, який є загальним по відношенню до інших законів, що регулюють трудову/службову діяльність. Правова позиція Верховного Суду з питання сутності поняття дисциплінарного проступок у сфері трудових відносин зводиться до того, що таким визначається  винне невиконання чи неналежне виконання працівником своїх трудових обов’язків.

Складовими дисциплінарного проступку є дії (бездіяльність) працівника; порушення або неналежне виконання покладених на працівника трудових обов'язків; вина працівника; наявність причинного зв'язку між діями (бездіяльністю) і порушенням або неналежним виконанням покладених на працівника трудових обов'язків. Недоведеність хоча б одного з цих елементів виключає наявність дисциплінарного проступку (постанова Верховного Суду від 22 липня 2020 року у справі № 554/9493/17).

Натомість, у частині першій статті 65 Закону України «Про державну службу» зазначено, що дисциплінарним проступком є протиправна винна дія або бездіяльність чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов’язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

У той же час, у частині першій статті 43  Закону України «Про прокуратуру» зазначено підстави, з яких прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Зокрема це: невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків; необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; порушення встановленого законом порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об’єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; порушення правил внутрішнього службового розпорядку; втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

З наведеного вбачається, що дисциплінарний проступок може проявитися у формі дії або бездіяльності. Це діяння має бути протиправним, винним, а між ним і порушенням або неналежним виконанням покладених на прокурора службових обов’язків  повинен існувати причинний зв’язок.

Узагальнюючи викладене, дисциплінарним проступком прокурора необхідно вважати протиправну винну дію або бездіяльність, прийняття рішення чи його неприйняття, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні прокурором своїх посадових обов’язків та інших вимог, встановленим Законом України «Про прокуратуру» та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Законодавець по-різному визначає строки накладення стягнення за вчинення публічними службовцями дисциплінарного проступку та початок перебігу цих строків. Так, частиною одинадцятою статті 109 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці чи здійснення відповідного дисциплінарного провадження.

Частиною п’ятою статті 74 Закону України «Про державну службу» встановлено, що дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.

Натомість, частиною четвертою статті 48 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.

Це означає, що для належного обчислення річного строку, у межах якого можливе накладення стягнення, дисциплінарний орган зобов’язаний визначити день вчинення проступку. Його визначення не є складним у разі вчинення прокурором конкретної протиправної дії у конкретно встановлений день, незалежно від дня виявлення правопорушення. Такий підхід сповідується і Верховним Судом, який зазначив, що початок перебігу річного строку для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності пов’язується з днем вчинення проступку, а не з днем його виявлення (рішення Верховного Суду від 10 квітня 2018 року  у справі № 9901/480/18).

Разом з тим, окремі правопорушення можуть починатися з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, коли винна особа не виконує конкретний покладений на неї обов’язок або виконує його неповністю чи неналежним чином, а потім така бездіяльність триває протягом певного проміжку часу до моменту виконання установлених обов’язків або припинення правопорушення. У теорії права таке правопорушення визначається як триваюче, хоча чинне законодавство зміст цього поняття не розкриває. Правові позиції Верховного Суду дають підстави для твердження про необхідність оперувати у практичній діяльності поняттям «триваюче правопорушення», а відтак днем обчислення річного строку для накладення на  прокурора дисциплінарного стягнення  буде день належного виконання ним установленого обов’язку або день припинення правопорушення (постанова Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року у справі № 810/1224/17 (К/9901/17539/18).

Застосовуючи наведені підходи Комісія вважає наступне.

Зазначена подія, щодо якої проводилася перевірка, підпадає під визначення триваючого правопорушення, а тому для забезпечення виконання вимог частини четвертої статті 48 Закону України «Про прокуратуру» необхідно встановити день вчинення проступку.

Що стосується дій (бездіяльності) Перерви Р.В. у кримінальному провадженні № (конфіденційна інформація), таким днем необхідно вважати 05 лютого 2021 року, тобто день погодження підозри ОСОБА_1 за частиною першою статті 309 КК України. Відповідно річний строк для накладення на  прокурора Перерви Р.В. дисциплінарного стягнення з урахуванням часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці закінчився 07 березня 2022 року.

Отже, за порушення у цьому провадженні, на прокурора Перерву Р.В. не може бути накладено дисциплінарне стягнення у зв’язку із закінченням річного строку, протягом якого може бути прийнято таке рішення. Тому дисциплінарне провадження підлягає закриттю.

Окрім того, Комісією взято до уваги надісланий Київською міською прокуратурою наказ від 28 лютого 2022 року № 353к, згідно з яким Безкоровайного Б.В. звільнено з посади першого заступника керівника Солом’янської окружної прокуратури міста Києва та органів прокуратури України з 28 лютого 2022 року. З огляду на положення частини першої статті 45 Закону України «Про прокуратуру» про те, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження стосовно прокурорів дисциплінарної скарги, дисциплінарне провадження стосовно Безкоровайного Б.В. підлягає закриттю.

Інших обставин, що мають значення для прийняття рішення, не встановлено.

На підставі викладеного, керуючись статтями 43, 47–50, 77, 78 Закону України «Про прокуратуру», пунктами 108, 110–112, 115–117 Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, Порядку проведення засідання відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, в режимі відеоконференції на період дії воєнного стану, рішенням Комісії від 09 березня 2022 року № 1зп-22 «Про особливості діяльності відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, в умовах воєнного стану», Комісія,

 

ВИРІШИЛА:

Дисциплінарне провадження 07/3/2-751дс-192дп-21 стосовно керівника Козелецької окружної прокуратури Чернігівської області Перерви Романа Володимировича та Безкоровайного Богдана Вікторовича закрити.

Копію рішення направити скаржникам – керівнику Генеральної інспекції Офісу Генерального прокурора Яковлеву А.С., керівнику Київської міської прокуратури Кіперу О.О., прокурору Перерві Р.В.

Прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення.