Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів

Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів у складі: головуючого Грушковського В.Ю., членів Комісії Архіпова В.І., Коваленка А.А., Ковальчука О.М., Костенка С.К., Нечепоренка С.О., Піцика Ю.М., Погребняка С.П., Сергійчука С.О., Шемчука В.В. та Юсипа В.В., розглянувши висновок про наявність дисциплінарного проступку Генерального прокурора України Луценка Ю.В.,

В С Т А Н О В И Л А :

Луценко Юрій Віталійович, 1964 року народження, в органах прокуратури та на посаді Генерального прокурора України працює з травня 2016 року.

Відповідно до підпункту 10 пункту 16-1 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, Луценко Ю.В. як Генеральний прокурор України, призначений на посаду до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", здійснює повноваження Генерального прокурора до звільнення в установленому порядку, але не довше строку, на який його було призначено, та не може обіймати посаду два строки поспіль.

Згідно зі ст. 45 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі – Закон) дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Згідно зі ст. 44 Закону дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

За статтями 46 та 47 Закону після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки. Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення. Висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та мають бути отримані його членами не пізніш як за п’ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься. Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

До Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі – Комісія) 17 липня 2017 року від ОСОБА-1, ОСОБА-2, ОСОБА-3, ОСОБА-4, ОСОБА-5, ОСОБА-6 та ОСОБА-7 надійшла дисциплінарна скарга про вчинення дисциплінарного проступку Генеральним прокурором України Луценком Ю.В. та заступником Генерального прокурора – Головним військовим прокурором Матіосом А.В.

В скарзі її автори зазначили, що наявні у відкритому доступі дані дозволяють дійти до обґрунтованого висновку, що Генеральним прокурором України Луценком Ю.В. вчинено дисциплінарне правопорушення (проступок), оскільки в першому півріччі 2017 року він опублікував у своєму профілі соціальної інтернет-мережі «Facebook» низку дописів недвозначного характеру, які стосуються конкретних осіб, затриманих за підозрою у вчиненні кримінального правопорушення. Вказані дописи, на думку скаржників, не відповідають вимогам міжнародного та національного законодавства, оскільки порушують принцип презумпції невинуватості.

Автоматизованою системою розподілу дисциплінарних скарг, для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження, скаргу 20 липня 2017 року розподілено за членом Комісії Коваленком А.А.

Рішенням члена Комісії від 7 серпня 2017 року відкрито дисциплінарне провадження № 11/2/4-116дс/1-104дп/-17 щодо Генерального прокурора України Луценка Ю.В. та заступника Генерального прокурора – Головного військового прокурора Матіоса А.В.

Рішенням Комісії від 13 вересня 2017 року строк проведення перевірки відомостей щодо наявності підстав для притягнення Генерального прокурора України Луценка Ю.В. та заступника Генерального прокурора – Головного військового прокурора Матіоса А.В. продовжено на один місяць.

За результатами перевірки членом Комісії Коваленком А.А. 18 жовтня 2017 року складено висновок про наявність дисциплінарного проступку Генерального прокурора України Луценка Ю.В. та заступника Генерального прокурора – Головного військового прокурора Матіоса А.В.

Відповідно до пункту 113 Положення про роботу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, Комісія 22 листопада 2017 року прийняла рішення про роз’єднання провадження № 11/2/4-116дс-104дп-17 стосовно прокурорів Матіоса А.В. та Луценка Ю.В., присвоївши їм номери 11/2/4-116дс/1-104дп/1-17 та 11/2/4-116дс/2-104дп/2-17 відповідно. Рішенням Комісії від 22 листопада 2017 року, провадження 11/2/4-116дс/104дп/1-17 закрите, в зв’язку з відсутністю у діях заступника Генерального прокурора – Головного військового прокурора Матіоса А.В. складу дисциплінарного проступку.

Рішеннями Комісії від 22 листопада та 20 грудня 2017 року у зв’язку із неявкою Луценка Ю.В., розгляд висновку про наявність дисциплінарного проступку прокурора відкладено.

Особи, які подали дисциплінарну скаргу, та Генеральний прокурор України Луценко Ю.В. своєчасно повідомлені про час та місце проведення засідання Комісії.

На засідання Комісії з’явились особи, які подали дисциплінарну скаргу, ОСОБА-2, ОСОБА-1, ОСОБА-7, представник Генерального прокурора України Луценка Ю.В. – адвокат ОСОБА-8.

Луценко Ю.В. повідомив Комісію про неможливість участі в засіданні. Комісія вирішила, що висновок про наявність дисциплінарного проступку Генерального прокурора України Луценка Ю.В. можливо розглянути без його участі, оскільки він належним чином повідомлений про час та місце проведення засідання та не з’явився повторно.

Заслухавши доповідача – члена Комісії Коваленка А.А., пояснення ОСОБА-2, ОСОБА-1, ОСОБА-7, пояснення представника прокурора – адвоката ОСОБА-8, дослідивши письмові пояснення Генерального прокурора України Луценка Ю.В., висновок експерта ОСОБА-9 (семантико-текстуального (лінгвістичного) дослідження), матеріали перевірки та вивчивши висновок про наявність дисциплінарного проступку прокурора, Комісія дійшла такого.

Комісія у своїй діяльності керується положеннями статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Комісія неодноразово зазначала, що при вирішенні питань про дисциплінарну відповідальність прокурорів, відповідно до правової позиції Європейського суду з прав людини, висловленої цим судом в цілій низці рішень щодо тлумачення положень статті 6 Конвенції про захист прав людини і основних свобод (рішення у справах «Campbell and Fell v. the United Kingdom» від 28 червня 1984 року (пункт 76 мотивувальної частини), рішення у справі «Olujić v. Croatia» від 2 лютого 2009 року (пункт 37 мотивувальної частини), рішення у справі «Олександр Волков проти України» від 9 січня 2013 року), Комісії притаманні всі ознаки органу, який виконує функції суду, оскільки вона наділена повноваженнями щодо прийняття рішень, за якими відбувається притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності та їх звільнення.

Вимогами до органу, який виконує функції суду, є дотримання в його діяльності принципів справедливості, публічності, розумності строків розгляду, незалежності, безсторонності, а також те, що такий суд має бути передбачений законом.

Згідно з поясненнями, наданими Комісії представником Луценка Ю.В., всі зазначені у скарзі публікації на сторінці Ю.В. Луценка були опубліковані та поширені на виконання принципу прозорості в діяльності прокуратури та не містять тверджень про винуватість затриманих осіб. Згідно з поясненнями, Генеральний прокурор України інформував громадськість про факти затримання службових осіб за підозрою у вчиненні тяжких корупційних злочинів. Право суспільства знати таку інформацію, на думку представника Луценка Ю.В., не може бути обмежене в демократичному суспільстві.

При розгляді цього висновку, слід також взяти до уваги позицію Комісії, яка викладена в рішенні від 22 листопада 2017 року про закриття провадження 11/2/4-116дс/104дп/1-17, в зв’язку з відсутністю у діях заступника Генерального прокурора – Головного військового прокурора Матіоса А.В. складу дисциплінарного проступку.

Розглядаючи питання порушення презумпції невинуватості, слід також брати до уваги практику Європейського суду з прав людини, тут cлід зауважити, що для України правозастосовна практика Європейського Суду з прав людини є важливою, оскільки в нашій державі вона разом з Конвенцією є джерелом права та має вищу, порівняно з національним законодавством юридичну силу відповідно до ст. 9 Конституції України, Віденської конвенції “Про право міжнародних договорів” 1969 року, Закону України “Про міжнародні договори України”.

Так, у своєму рішенні Алене де Рібемон проти Франції Європейський суд з прав людини в своєму рішенні зазначив, що: “ст. 6 п. 2 не може перешкоджати органам влади інформувати громадськість про кримінальні провадження, проте вона вимагає, аби органи влади робили це стримано і делікатно, як того вимагає презумпція невинуватості”.

Слід також зазначити, що всі справи, про які йдеться у дисциплінарній скарзі, є досить резонансними, і дуже важко знайти баланс між “стриманістю та делікатністю”, про які йдеться в зазначеному рішенні Європейського суду, та резонансністю справи і вимогами суспільства бути проінформованим про їхній перебіг.

У своєму рішенні по справі “Дактарас проти Литви” Суд зазначає, що “для з’ясування того, чи дотримано пункт 2 статті 6, необхідно було зважити не лише на фактичні висловлювання державної посадової особи, а й на контекст, у якому їх було зроблено”.

У своєму рішенні “Грабчук проти України” Суд відзначає, що “питання, чи порушує твердження посадової особи принцип презумпції невинуватості, має бути з’ясоване у контексті тих фактичних обставин, у яких це твердження було зроблене”.

Враховуючи вищенаведене, Комісія встановила, що контекст та резонансність кримінальних проваджень, інформацію про розслідування яких поширив Генеральний прокурор, не дають можливості зробити висновок, що вислови Луценка Ю.В. порушують принцип презумпції невинуватості. Відтак, Комісія приходить до висновку про відсутність підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності Луценка Ю.В.

Крім зазначеного вище, Комісія дійшла до висновку про наявність прогалин в діючому законодавстві щодо притягнення Генерального прокурора до дисциплінарної відповідальності. Такий висновок зроблений, виходячи з такого:

Дисциплінарна відповідальність прокурора є різновидом юридичної відповідальності.

Юридична відповідальність здійснюється на певних стадіях.

Стадії юридичної відповідальності – це визначені етапи розвитку (реалізації) процесу юридичної відповідальності, що характеризуються особливими цілями, на досягнення яких спрямована діяльність юрисдикційних органів.

Узагальнюючи різні підходи до цієї проблеми, реалізацію юридичної відповідальності доречно розглядати на таких стадіях:

1) виникнення юридичної відповідальності - розпочинається з моменту скоєння правопорушення та продовжується до виявлення його компетентними органами держави чи посадовими особами. Змістом цієї стадії є право держави на застосування заходів юридичної відповідальності, реалізація яких можлива на наступних стадіях юридичної відповідальності;

2) конкретизація юридичної відповідальності - починається з моменту виявлення компетентними органами чи посадовими особами правопорушника та закінчується вступом у законну силу правозастосовного акта, що визнає факт правопорушення, скоєного конкретною особою;

3) реалізація конкретних заходів юридичної відповідальності - розпочинається з моменту набуття законної сили правозастосовним актом, що визнає скоєне діяння правопорушенням, встановлює вид і міру юридичної відповідальності та закінчується коли призначене покарання реалізовано.

Для настання юридичної відповідальності кожна з вказаних стадій обов’язкова. Так, юридична відповідальність не настає як у разі, якщо не було скоєне правопорушення, так і у разі, якщо призначене покарання не реалізоване.

Відповідно до Закону юрисдикційним органом, до компетенції якого відноситься притягнення прокурорів до дисциплінарної відповідальності, є Комісія.

За загальним правилом діяльність суб’єктів влади щодо розгляду і вирішення питань про притягнення до юридичної відповідальності здійснюється у визначеній законом процесуальній формі. Як і всім процесуальним формам, дисциплінарному провадженню притаманна стадійність розвитку, оскільки справа про дисциплінарний проступок проходить декілька стадій від свого виникнення до виконання або у певних випадках – припинення.

Згідно ст. 44 Закону тільки за Комісією закріплені повноваження здійснювати дисциплінарне провадження щодо прокурора.

Проте дисциплінарне провадження, здійснюване Комісією, не охоплює в повному обсязі всі стадії реалізації дисциплінарної відповідальності прокурора, оскільки наділення одного органу державної влади монопольними повноваженнями для вирішення питання про юридичну відповідальність певної категорії осіб вочевидь протирічить принципам побудови правової держави через систему стримувань та противаг.

Аналіз процесуальних норм, які в законодавстві стосуються вирішення питань притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, дозволяє виокремити такі стадії дисциплінарного процесу щодо прокурора:

1. відкриття дисциплінарного провадження;

2. проведення перевірки дисциплінарної скарги;

3. розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та прийняття рішення у дисциплінарному провадженні;

4. перегляд рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження;

5. застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Кожна з викладених стадій має свій початок та звершення, які пов’язані з певними юридичними фактами.

Перші три стадії здійснюються Комісією в межах дисциплінарного провадження. На третій стадії Комісія, у разі, якщо нею встановлений склад дисциплінарного проступку прокурора (підстава дисциплінарної відповідальності), притягує прокурора до дисциплінарної відповідальності та накладає на нього дисциплінарне стягнення.

При цьому відповідно до ч. 8 ст. 48 Закону Комісія уповноважена надсилати копію рішення, прийнятого за результатами розгляду дисциплінарного провадження, лише керівникові органу прокуратури, в якому прокурор, стосовно якого воно прийнято, обіймає посаду.

На четвертій стадії перегляд актів Комісії здійснюється Верховним Судом України. Альтернативним варіантом перегляду рішень комісії, прийнятих за результатами дисциплінарного провадження, є їх оскарження до Вищої ради правосуддя. Ця стадія є факультативною та має місце тільки у разі оскарження рішення Комісії.

Остання п’ята стадія - застосування до прокурора дисциплінарного стягнення відповідно до статей 9 та 11 Закону здійснюється Генеральним прокурором та керівниками регіональних прокуратур на підставі рішення Комісія.

Так, відповідно до ст. 9 Закону до повноважень Генерального прокурора віднесено у встановленому цим Законом порядку на підставі рішення Комісії приймати рішення про застосування до прокурора Генеральної прокуратури України, прокурора регіональної чи місцевих прокуратур дисциплінарного стягнення або щодо неможливості подальшого перебування їх на посаді прокурора.

Згідно зі ст. 15 Закону прокурором органу прокуратури є Генеральний прокурор. Отже, Генеральний прокурор є прокурором Генеральної прокуратури України. Таким чином, в діючому Законі закладена колізія, відповідно до якої Генеральний прокурор уповноважений застосовувати дисциплінарне стягнення до самого себе як прокурора Генеральної прокуратури України.

Очевидна безглуздість ситуації, в якій Генеральний прокурор має робити «самопокарання», унеможливлює настання його дисциплінарної відповідальності в рамках дисциплінарного провадження, яке здійснюється Комісією, оскільки виключає настання останньої стадії юридичної відповідальності, тобто реалізації конкретних заходів відповідальності. Цей висновок узгоджується із загальною юридичною максимою: “ніхто не може бути суддею у власній справі”, сформульованою суддею Е. Коком у справі Томаса Бонхема проти Лікарняної палати (1610 року). Як зазначено вище, якщо відсутня хоч одна із стадій юридичною відповідальності, настання юридичної відповідальності неможливе взагалі.

Комісія робить висновок, що притягнення Генерального прокурора до дисциплінарної відповідальності можливе лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 42 Закону Генеральний прокурор звільняється з адміністративної посади Президентом України за згодою Верховної Ради України на підставі подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Згідно ч. 4 цієї ж статті Закону: “у разі звільнення Генерального прокурора з адміністративної посади Президентом України або припинення його повноважень на адміністративній посаді внаслідок висловлення Верховною радою України недовіри Генеральному прокурору, Президент або Верховна Рада України відповідно отримують від Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів висновок щодо виконання Генеральним прокурором професійних обов’язків”. Тобто Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, вивчає діяльність Генерального прокурора за певний проміжок часу та може підготувати висновок про виконання Генеральним прокурором професійних обов’язків, та на підставі цього звіту може направити Президенту України подання про звільнення Генерального прокурора з адміністративної посади у відповідності до п. 2 ч. 1 ст.42 Закону.

Згідно зі ч. 1 ст. 63 Закону, Президент України видає указ про звільнення Генерального прокурора з посади на підставі та в межах подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів чи Вищої ради правосуддя.

Таким чином можна зробити висновок, що Комісія законодавчо позбавлена можливості притягнути Генерального прокурора до дисциплінарної відповідальності згідно положень 6 розділу Закону. Але Комісія має фіксувати всі можливі порушення Генеральним прокурором, які є підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, зазначені в ч.1 ст. 43 Закону, для включення таких фактів до висновку щодо виконання Генеральним прокурором професійних обов’язків, згідно ч. 4 ст.42 Закону.

На підставі викладеного, керуючись вимогами статей 42, 44-50, 62, 77 Закону України «Про прокуратуру», пунктів 115-127 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, Комісія

В И Р І Ш И Л А :

Дисциплінарне провадження № 11/2/4-116дс/2-104дп/2-17 щодо Генерального прокурора України Луценка Юрія Віталійовича - закрити.

Копію рішення направити Генеральному прокурору України Луценку Ю.В.

Рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, може бути оскаржене прокурором до адміністративного суду протягом одного місяця з дня отримання поштою його копії.

Особам, які подали дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, надати дозвіл оскаржити рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до Вищої ради правосуддя.